这种分野就是法律的定量研究与法律的定性研究的分野。

[44] 最后，从实践来看，监控信息的使用越来越普遍，但也呈现一定程度的无序性。[29]将此逻辑引入到安全与隐私的关系中可知，只有当隐私保护危害了公共安全时，才能够以保护公共安全为理由放弃隐私保护，即只有在隐私保护本身不正当的情况下，安全才能获得超越隐私的优位性。

[38]李延舜：《个人信息权保护的法经济学分析及其限制》，载《法学论坛》2015年第3期。随后，又通过了《城市报警与监控系统建设技术指南》（2003年），部署了在全国开展城市报警与监控系统建设3111试点工程（2005年），形成了《关于深入开展城市报警与监控系统应用工作的意见》（2010年），等等。总之，随着大数据逐渐展现出巨大社会价值，基于功利主义的价值考量，追求更好生活的哲学基础要求刑法在个人信息保护的立场上进行适当调整。具体到公共空间大规模监控的情境下，公共政策上要求加强对安全法益的保障并非是基于保护隐私不利于维护公共利益，公众原本并没有如此强烈的保障安全诉求，它是随着风险社会的发展而加剧的，这与隐私保护并无直接关联。随后，李某以隐私权受侵害为由，要求黄某停止侵权，并赔偿经济损失。

可识别性既是个人信息区别于其他信息的重要特征，又是个人信息滥用的风险来源。[30][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第279页。忽视准入监管环节中对于普遍服务义务履行能力的预防性规制，尽管在一定程度上降低了市场准入门槛，但会直接给普遍服务义务履行的后续监管带来压力与不确定性。

⑦同时，作为公共交通运输市场准入的配套规范，《道路旅客运输及客运站管理规定》第33条第5项规定，客运经营者在客运班线经营期限届满后申请延续经营，对于按规定履行了普遍服务义务的，道路运输管理机构应当优先予以许可。如果放弃准入阶段的预先专项防范要求，而期待被许可人在获得许可以后自觉投入成本，提高普遍服务义务履行能力，这一制度安排在降低规制主导性的同时，也为普遍服务义务履行带来很大的不确定性。3.构建保障有力的政府接管机制。例如，《电信业务经营许可管理办法》第28条第1款尽管设定了针对电信业务经营被许可人组织形态变更的审批制度，但对于如何从保障电信普遍服务稳定连续的角度出发，科学设计审批程序与审批标准则未作出明确细化的规定。

③在规制体系建设层面，尚未形成系统性的规制框架体系。被许可人普遍服务义务的履行是公共利益与被许可人私益博弈过程。

邮政等个别行政监管领域已经建立起了从国家到地方的相对比较系统的监管制度，而更多的行政监管领域中则尚未涉及对普遍服务场所变更的规制。承担普遍服务义务的被许可人，中断或者退出行政许可对社会公共利益的维护产生直接的影响。政府接管对于社会公众而言，它是一种国家补充保障责任，基于政府接管措施的运用，普遍服务实现了连续性和稳定性提供。一方面，以维护重大公共利益为价值导向，行政许可机关在特定情况下可依职权强制启动变更程序，而无需被许可人提出申请。

基于这一规定，未及时启动运营将产生全部或者部分撤回行政许可的法律责任。综合分析，在公共交通运输市场准入制度中，普遍服务义务履行能力是一种激励性政策规范，而不是一种强制性义务规范。在普遍服务义务履行主体能力要求问题上，社会公众需要的是能够及时承担起、履行好普遍服务义务的成熟的被许可人，而不是许可准入以后的渐进成长型被许可人。原《广东省出租汽车管理办法》第16条第3项规定，被许可人在取得出租汽车经营权许可180日内如无正当理由不投入营运，行政许可机关全部或者部分收回其获得的出租汽车经营权。

在注重对被许可人合理补偿的同时，也需要一并强化对作为普遍服务受益人的不特定社会公众利益的保护。因此，在普遍服务法律关系责任体系之中，尽管从表象与实施层面体现的是被许可人责任，但从实质与义务本源层面来说普遍服务更是政府的责任。

按照监管类型化的思路要求，在科学设计普遍服务义务履行能力要素的前提下，将普遍服务义务履行能力要素纳入许可准入必备条件，并根据不同市场准入监管领域特点，设计普遍服务义务履行能力要素审查标准与程序，基于严格的准入审查制度，行政许可申请人受到了有针对性的专项筛选。一方面，《邮政法》第9条作出了统一规制，在区别经营行为与履行普遍服务义务行为的基础上，按照差异化的规制思路，对不同行为性质的服务场所事项变更设定了不同的规制模式，体现了不同的规制方式与规制深度要求：一是事前告知备案模式，对于邮政企业在常规经营中需设置、撤销邮政营业场所的，邮政企业只需事先书面告知邮政管理部门即可，无需履行报批程序。

4.构建普遍服务履行不能强制退出机制。从强化普遍服务义务履行规制的角度考虑，事前备案模式的设置显然与《行政许可法》规定不相一致，也不利于公共利益的维护。(四)规制保障要素：以社会普惠为优位利益构建公私利益关系平衡机制 从强化全面系统保障角度出发，可重点建立以下几个方面的系统要素保障机制，为被许可人普遍服务义务的履行提供配套支撑。二是在普遍服务义务履行规制核心要素方面，关于普遍服务义务的内涵与外延以及规制的核心要素，目前尚没有统一的规范要求，制度建设不统一。《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令[2009]第4号)第17条第2款规定：道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求道路运输管理机构状况、普遍服务和方便群众等因素。通过强制退出措施让被许可人及时退出许可，让符合条件的申请人获得行政许可，可以有效避免公共资源虚置，同时让具有普遍服务义务履行能力的申请人进入市场，也起到提高普遍服务质量的作用。

希望通过进一步健全被许可人普遍服务义务履行规制框架，增强被许可人普遍服务义务履行规制效能，优化普遍服务义务履行规制质态。在行政许可机关义务层面，按照以公开为原则，不公开为例外的原则，建立面向社会的更加多元、系统的政府监管信息供给机制，实现从目前的浅表与结论性信息公开向深度、过程性信息公开的根本转变。

目前，有些制度在一定程度上体现了这一导向性要求。另一方面，由于社会公众缺少足够的参与普遍服务义务履行监管的通道，不利于防范被许可人与行政许可机关之间可能因管制俘虏而产生的损害社会公共利益的私下结盟行为。

总体而言，手段比较单一，导致对于被许可人未及时启动实施许可的懈怠行为的处理缺少制度弹性与手段空间。也正是基于国家层面上的统一规定，目前许多地方立法也相继对邮政普遍服务义务履行监管进行了专门立法。

本文立足于推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏观时代背景，以实现社会公众普遍服务权利保障为根本价值导向，从行政许可准入监管和后续监管两个基本层面，对被许可人普遍服务义务履行规制要素问题进行研究。公平公正合理的普遍服务义务履行补偿机制能够有效地增强被许可人对于普遍服务义务履行监管制度的认同感，有利于增强被许可人普遍服务义务的执行力，从而有助于保证公共利益最终得以实现。从不同规制环节来分析，目前关于行政许可重大事项变更的规制需要着力解决以下四个方面的问题： 1.变更程序启动模式：由单一模式向多元模式转变。在整体监管体制设计层面上，强化被许可人普遍服务义务履行监管，需要坚持准入监管与后续监管并重的全过程监管理念。

④ 供水、供电、供热、公共交通运输等普遍服务是一定社会经济条件下满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务。之所以没有通过《行政许可法》作出统一规定，主要基于不同行政管理领域在规制方面的差异性，难以在《行政许可法》上作出统一规定。

就目前普遍服务义务履行监管体系中的政府接管机制立法而言，总体上还比较原则概括，我国现行立法中关于公用事业特许经营临时接管情形的规定较为混乱，缺乏统一标准。(12) 5.构建衔接有序的善后处理机制。

(11)此处所指的虚假是指法律形式与实质的不符。立足于现有政策背景，强化普遍服务义务履行规制，已成为落实国家战略决策、提升基本公共服务供给质态的内在必然要求。

因此，一方面，从立法技术层面来分析，这样一种概括立法模式自然就对操作层面的进一步配套立法提出了现实需求。许可准入必备要素的定位体现了对于特定行业市场准入门槛的专门化要求。所谓许可准入优先因素定位是指在许可准入监管制度中，行政许可申请人具备履行普遍服务义务能力并不是其获得行政许可的必备要件，只是相比较其他申请竞争主体而言，会更具准入竞争优势。而就目前而言，关于中断、退出行政许可的审批规定都相对比较概括，缺少明确的系统性规定，其中的公众参与机制更是缺乏。

2.机构组织事项变更：由浅表规制向深度规制转变。目前在国家统一立法层面上，尚未将普遍服务义务履行能力作为行政许可准入必备条件作出统一规定，在地方立法层面也仅有零星体现，并不成系统，且缺乏操作性。

这一立法例中所规定的特许经营者应当向社会披露的内容，如不通过立法作出强制规定，特许经营者是很难主动做到向社会公开的。目前关于普遍服务场所事项变更规制总体上处于一种零星、不平衡状态。

4.普遍服务价格变更：由封闭决策模式向开放决策模式转变。(三)中断与退出行政许可规制：以保障普遍服务连续为目标导向 基于普遍服务所具有的公共利益重大关联这一特殊性，在中断、选择退出行政许可这一问题上，承担普遍服务义务的被许可人并没有自主决策的话语权，能否中断或者退出行政许可只能由行政许可监管机关来决定。